<p class="ql-block"><span style="font-size:20px;"> </span><b style="font-size:20px;">政府招商引資協(xié)議中的獎(jiǎng)補(bǔ)條款</b></p><p class="ql-block"><b style="font-size:20px;"> 與公平競(jìng)爭(zhēng)審查 </b></p><p class="ql-block"> <span style="color:rgb(176, 79, 187);">重慶綠蔭律師事務(wù)所 肖亞</span></p><p class="ql-block"> 對(duì)政府招商引資協(xié)議中的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，常常引發(fā)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查以及是否經(jīng)得起公平競(jìng)爭(zhēng)審查的爭(zhēng)議。一些人認(rèn)為，政府的招商引資協(xié)議勿須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；另一些人則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，且協(xié)議中的獎(jiǎng)補(bǔ)條款違反了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法》第十九條關(guān)于不得給予特定經(jīng)營(yíng)者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼的規(guī)定。</p><p class="ql-block"> 筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗。對(duì)上述爭(zhēng)議作出正確的答復(fù)，需要我們?cè)诜烧J(rèn)知和實(shí)務(wù)操作中，堅(jiān)持守正創(chuàng)新。</p><p class="ql-block"> <b>一、正確認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍</b></p><p class="ql-block"> 根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍包括兩個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的其他組織起草的涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件；二是除上述具有法律屬性的文件之外的其他政策措施。對(duì)其他政策措施，《實(shí)施辦法》明確規(guī)定了包括與經(jīng)營(yíng)者簽訂的行政協(xié)議、備忘錄等?？梢?，對(duì)政府招商引資協(xié)議應(yīng)否進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，關(guān)鍵在于對(duì)政府招商引資協(xié)議的法律性質(zhì)有著不同的認(rèn)識(shí)。</p><p class="ql-block"> 長(zhǎng)期以來，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府招商引資協(xié)議的法律性質(zhì)存在“行政協(xié)說”和“民事合同說”兩種不同的觀點(diǎn)，各地審判機(jī)關(guān)的裁判標(biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一。但是，2020年1月1日頒布施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，對(duì)行政協(xié)議作出了明確界定，即“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議”。由于政府招商引資協(xié)議都是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，或者為了處理某個(gè)歷史遺留問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要而為之，且協(xié)議中多有土地供應(yīng)、行政審批、政策優(yōu)惠等條款，系政府為了公共利益對(duì)公權(quán)力的運(yùn)用，與民事合同雙方基于自身利益而對(duì)其私權(quán)利作出處分達(dá)成一致，有著明顯的區(qū)別。雖然政府招商引資協(xié)議中也有一些具有民事合同特征的條款，但從總體上看，更符合行政協(xié)議的法律特征。因此，主流觀點(diǎn)和最高人民法院的裁判案例，一般認(rèn)為政府招商引資協(xié)議屬于行政協(xié)議。同時(shí)，作為招商引資協(xié)議的投資方，都是政府通過考察、談判所確定的，屬于《實(shí)施辦法》第四十六條定義的特定經(jīng)營(yíng)者，故對(duì)政府的招商引資協(xié)議應(yīng)當(dāng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。</p><p class="ql-block"> 需要指出的是，政府的招商引資協(xié)議屬行政協(xié)議，并不等于政府與經(jīng)營(yíng)者簽訂的任何協(xié)議，都屬行政協(xié)議。例如，政府與律所簽訂的常年法律顧問合同。類似的咨詢服務(wù)類合同，無論是從訂立合同的目的還是從條款內(nèi)容上看，都與招商引資協(xié)議具有行政法上的權(quán)利義務(wù)特征，明顯不同。因而《實(shí)施辦法》第二條第二款規(guī)定應(yīng)當(dāng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，是行政機(jī)關(guān)、依法有權(quán)管理公共事務(wù)的其他組織與經(jīng)營(yíng)者簽訂的行政協(xié)議而非任何協(xié)議。</p><p class="ql-block"> <b>二、準(zhǔn)確把握公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)</b></p><p class="ql-block"> 判斷政府招商協(xié)議中的獎(jiǎng)補(bǔ)條款是否違背《公平競(jìng)爭(zhēng)條例》及其《實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，需要準(zhǔn)確把握公平競(jìng)爭(zhēng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。</p><p class="ql-block"> <b>一是要從體系上正確解讀公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的要義。</b>《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的上位法是《反壟斷法》等反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律，《反壟斷法》對(duì)享有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和其他組織的一個(gè)基本要求是：不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。該法第四十條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，通過與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)或者對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行不平等待遇，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查條條例》及其《實(shí)施辦法》的若干禁止性規(guī)定，均源于此。政府招商引資協(xié)議的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，是否含有《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)起草的政策措施不得含有的四個(gè)方面的內(nèi)容及《實(shí)施辦法》將四個(gè)方面的內(nèi)容細(xì)化為66項(xiàng)具體情形，都應(yīng)當(dāng)圍繞是否妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)、是否對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行了不平等待遇、是否排除限制了競(jìng)爭(zhēng)這樣一個(gè)基本原則，作出公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論。</p><p class="ql-block"> <b>二是要找準(zhǔn)對(duì)政府招商引資協(xié)議的獎(jiǎng)補(bǔ)條款進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的路徑。</b>政府招商引資協(xié)議的獎(jiǎng)補(bǔ)條款的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，主要審查該獎(jiǎng)補(bǔ)條款是否違反了《實(shí)施辦法》第十九條關(guān)于不得給予特定經(jīng)營(yíng)者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼的規(guī)定。所謂選擇性的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，是指將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象特定化。例如，將獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象限定為在本地區(qū)具有獨(dú)立法人資格或者在五年內(nèi)不遷出本地的企業(yè)，等等。所謂差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，是指對(duì)非本地企業(yè)商品服務(wù)實(shí)行歧視性優(yōu)惠，最典型的例如：“對(duì)購(gòu)買本地區(qū)生產(chǎn)的××產(chǎn)品/材料/設(shè)備的消費(fèi)者/企業(yè)，可按銷售價(jià)格的10%給予補(bǔ)貼；對(duì)購(gòu)買本地區(qū)生產(chǎn)的××產(chǎn)品/材料/設(shè)備的消費(fèi)者/企業(yè)，可按銷售價(jià)格的5%給予補(bǔ)貼?！边x擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼的政策措施，表面上罩有普惠性的光環(huán)，實(shí)則對(duì)同類企業(yè)實(shí)行了不平等待遇，排除、限制了競(jìng)爭(zhēng)，因而是不公平的。因此，對(duì)政府招商引資協(xié)議獎(jiǎng)補(bǔ)條款的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，首先要審查的是獎(jiǎng)補(bǔ)條款所依據(jù)的普惠政策是否具有普惠性。</p><p class="ql-block"> 其次，要審查獎(jiǎng)補(bǔ)條款所依據(jù)的普惠政策是否具有合規(guī)性。根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第十八條、第十九條、第二十條的規(guī)定，普惠政策中不得含有稅收優(yōu)惠、自然資源有償使用費(fèi)減免、要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面優(yōu)惠內(nèi)容，若獎(jiǎng)補(bǔ)條款依據(jù)上述普惠政策而訂立，則因普惠政策本身存在問題而不能通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查。</p><p class="ql-block"> 再次，在普惠政策合法合規(guī)的前提下，審查獎(jiǎng)補(bǔ)條款是否超越普惠政策的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。超出普惠政策的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以及沒有普惠政策為依據(jù)的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，實(shí)際上是采取“一事一議”方式對(duì)投資方給予的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，顯然屬于濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。</p><p class="ql-block"> <b>三、認(rèn)真研究公平競(jìng)爭(zhēng)審查背景下政府招商引資協(xié)議內(nèi)容的豐富和獎(jiǎng)補(bǔ)條款的擬定</b></p><p class="ql-block"> 給予投資方以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，過去是吸引外來投資者的一個(gè)重要元素。但是，隨著《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》及其實(shí)施辦法的頒布實(shí)施，中央關(guān)于建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，反對(duì)地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)的大政方針以法治手段強(qiáng)力推進(jìn)，對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，已成為政府經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要職責(zé)，并把它納入對(duì)政府法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的考核評(píng)價(jià)。這對(duì)于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的大局和整體利益，具有重要的戰(zhàn)略意義。</p><p class="ql-block"> 應(yīng)當(dāng)看到，在對(duì)政府制定的涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查日趨嚴(yán)格的情勢(shì)下，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的吸引力將日漸弱化，投資者將更多地向交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)集中，這就使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的招商引資更加困難?？朔щy取得招商引資工作新的突破，筆者認(rèn)為：</p><p class="ql-block"> 一方面，要切實(shí)轉(zhuǎn)變單純依賴財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策吸引外資的傳統(tǒng)招商思維，用“優(yōu)化服務(wù)”來彌補(bǔ)“先天不足”，以熱情周到，簡(jiǎn)便快捷的暖心服務(wù)（包括專業(yè)的咨詢服務(wù)、高效的審批和協(xié)調(diào)服務(wù)、持續(xù)的跟蹤服務(wù)等），贏得外來投資者的青睞。調(diào)查顯示，在招商引資過程中，服務(wù)和政策都起著至關(guān)重要的作用。服務(wù)的質(zhì)量直接影響投資者的體驗(yàn)和決策，高效的服務(wù)可以增強(qiáng)投資者的信心和滿意度。因此，不斷優(yōu)化服務(wù)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資工作“補(bǔ)短板”的一項(xiàng)重要舉措，把優(yōu)化服務(wù)的內(nèi)容更多地融入招商引資協(xié)議中，將大大有助于提高招商引資的成功率。</p><p class="ql-block"> 另一方面，要以法治思維的方式，精心擬定政府招商引資協(xié)議的獎(jiǎng)補(bǔ)條款。對(duì)于一個(gè)有現(xiàn)行有效的普惠政策支撐的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，應(yīng)當(dāng)怎樣表述？很值得考究。筆者曾看到一個(gè)政府招商引資協(xié)議是這樣表述的：</p><p class="ql-block"> 甲方（即政府）根據(jù)××××（政策文件名稱）規(guī)定，給予乙方（即投資者）財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)××元，給予××補(bǔ)貼××元。</p><p class="ql-block"> 筆者認(rèn)為，上述獎(jiǎng)補(bǔ)條款涉嫌給予特定經(jīng)營(yíng)者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼而不可取，原因在于：</p><p class="ql-block"> 第一，上位的普惠政策為了扶持某一類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通常給予該類企業(yè)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼。但這種獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，是一種“事后”的具有普惠性的獎(jiǎng)補(bǔ)，即對(duì)所有從事該類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)而言，都可能獲得這種獎(jiǎng)補(bǔ)。而在招商引資協(xié)議中把這種獎(jiǎng)補(bǔ)直接給予投資者，等同于把“事后”的獎(jiǎng)補(bǔ)在“事前”就直接確定給了特定的經(jīng)營(yíng)者。</p><p class="ql-block"> 第二，上位的普惠政策制定的獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額，通常限定在某一幅度內(nèi)，并根據(jù)獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象在規(guī)模、產(chǎn)值、效益等方面的差異，確定其具體獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額，且應(yīng)按規(guī)定的程序申報(bào)核實(shí)。如果在招商引資協(xié)議中就把財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額定量給予投資者，等同于給予了特定經(jīng)營(yíng)者特殊的待遇，影響了經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)同類企業(yè)而言，是不公平的。</p><p class="ql-block"> 因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于有普惠政策支撐的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，宜當(dāng)表述為：</p><p class="ql-block"> <b>甲方（即政府）在乙方完成項(xiàng)目建設(shè)并投產(chǎn)后，協(xié)助乙方按規(guī)定的程序申報(bào)享受國(guó)家、重慶市、彭水自治縣關(guān)于某類產(chǎn)業(yè)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼政策。</b></p><p class="ql-block"> 這樣的表述，既可使政府招商引資協(xié)議的合法合規(guī)性得以周全，也不至于動(dòng)搖投資方的信心。因?yàn)?，普惠政策是公開透明的，協(xié)議在洽談過程中，政府完全可向投資方闡明。只要投資方有實(shí)力、有誠(chéng)意投資而不是投機(jī)，獎(jiǎng)補(bǔ)政策完全能夠得到兌現(xiàn)，從而取得招商引資的實(shí)效，推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。</p><p class="ql-block"> 用法治思維的方式精心擬定政府招商引資協(xié)議的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，關(guān)鍵在于要吃透《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》及其《實(shí)施辦法》的精髓要義，學(xué)好用活現(xiàn)行有效的普惠政策。因此，組織相關(guān)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》及其《實(shí)施辦法》，對(duì)于做好招商引資工作很有必要。</p> <p class="ql-block"><b> 作者簡(jiǎn)介：肖亞律師，執(zhí)業(yè)近四十年，長(zhǎng)期擔(dān)任縣委、縣政府和多家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的常年法律顧問，辦理了大量在區(qū)域內(nèi)有較大影響的各類案件和非訴訟法律事務(wù)，曾任重慶市律師協(xié)會(huì)彭水縣律師工作委員會(huì)主任、現(xiàn)為重慶綠蔭律師事務(wù)所主任。</b></p><p class="ql-block"><b> </b></p>