<p class="ql-block"><b>《變更中標(biāo)合同對(duì)合同自由的規(guī)制》</b></p><p class="ql-block"><span style="color:rgb(237, 35, 8);"> 重慶綠蔭律師事務(wù)所 肖 亞</span></p><p class="ql-block"> </p><p class="ql-block"> 合同自由亦稱契約自由，起源于近代私法，是近代自由資本主義經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，并成為當(dāng)今世界各國(guó)合同法的基本原則之一。合同自由原則，包括締約自由，即當(dāng)事人可以自由決定是否與他人締結(jié)合同；選擇相對(duì)人的自由，即當(dāng)事人可以自由決定與何人締結(jié)合同；合同內(nèi)容的自由，即雙方當(dāng)事人可以自由決定合同的內(nèi)容；合同方式的自由，即當(dāng)事人有選擇合同形式的自由這四個(gè)方面。合同的變更，是指在合同主體不變的情況下，在合同簽訂后尚未履行或者尚未完全履行前，對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行修改、補(bǔ)充的行為?？梢?jiàn)，變更合同是合同自由原則在決定合同內(nèi)容方面享有的一項(xiàng)自由。我國(guó)《民法典》第四百七十條規(guī)定：合同的內(nèi)容由當(dāng)事人約定；第五百四十三條規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。這些規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)法律對(duì)合同自由原則的肯定和認(rèn)同。</p><p class="ql-block"> 但是，縱觀合同法的發(fā)展，合同自由從來(lái)就不是沒(méi)有限制的自由。基于對(duì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)公平正義的需要，對(duì)合同自由加以適當(dāng)限制，成為業(yè)界各國(guó)的立法慣例，只不過(guò)在不同的時(shí)代不同的國(guó)家，這種限制的具體表現(xiàn)有所不同罷了，我國(guó)立法也不例外。此在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《勞動(dòng)法》等諸多法律中都有體現(xiàn)。就當(dāng)事人享有自由決定合同內(nèi)容而言，我國(guó)法律對(duì)該項(xiàng)合同自由的限制，顯得尤為突出和明顯。</p><p class="ql-block"> 《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”根據(jù)上述規(guī)定，可以清楚的看到，采取公開(kāi)招投標(biāo)方式訂立合同，無(wú)論是合同的形式，還是選擇與何人訂立合同以及合同內(nèi)容，都不是作為合同當(dāng)事人的招標(biāo)人和投標(biāo)人可以隨心所欲的。上述規(guī)定，既包含著對(duì)當(dāng)事人合同自由的尊重，也包含著對(duì)合同自由的限制。</p><p class="ql-block"> 為什么要對(duì)包括變更合同內(nèi)容在內(nèi)的合同自由進(jìn)行必要的限制？政府投資建設(shè)的項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定中標(biāo)人后與之簽訂的《建設(shè)工程施工合同》（以下簡(jiǎn)稱中標(biāo)合同）的變更，對(duì)于認(rèn)識(shí)和理解對(duì)合同自由的限制的必要性，具有典型意義。</p><p class="ql-block"> 公開(kāi)招投標(biāo)是政府投資建設(shè)項(xiàng)目訂立建設(shè)工程施工合同的基本形式，除了法律、法規(guī)規(guī)定可以采取其他方式訂立施工合同的以外，凡未采取公開(kāi)招投標(biāo)方式所簽訂的建設(shè)工程施工合同，一律無(wú)效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》（2021年1月1日起生效施行）第一條規(guī)定：建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)所訂立的建設(shè)工程施工合同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效。</p><p class="ql-block"> 可見(jiàn)，對(duì)中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，法律鮮明地表達(dá)了禁止的態(tài)度。這是因?yàn)椋赫袠?biāo)投標(biāo)法規(guī)定的招投標(biāo)程序，既是為了保護(hù)招標(biāo)人能夠通過(guò)該程序擇優(yōu)選擇到理想的中標(biāo)人，在支付合理價(jià)款的基礎(chǔ)上，使建設(shè)工程的質(zhì)量和進(jìn)度得到有效保障；同時(shí)也給競(jìng)標(biāo)人提供了一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保證市場(chǎng)主體之間的“機(jī)會(huì)平等”，從而有利于促進(jìn)市場(chǎng)主體活力、創(chuàng)造力、管理水平等核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。</p><p class="ql-block"> 現(xiàn)實(shí)生活中，一些招標(biāo)人利用自身的優(yōu)勢(shì)，采取簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式變相降低中標(biāo)價(jià)，一些投標(biāo)人采取低價(jià)投標(biāo)謀求中標(biāo)之后，又以補(bǔ)充協(xié)議的方式變相提高中標(biāo)價(jià)的情況，并不鮮見(jiàn)。前者既是違背公平原則對(duì)中標(biāo)人合法權(quán)益的損害，也給工程的質(zhì)量、進(jìn)度和施工合同的順利履行埋下了隱患。后者不僅是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，既損害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，還為相互勾結(jié)串通損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的腐敗行為，提供了滋生的土壤。</p><p class="ql-block"> 因此，法律不允許招標(biāo)人和中標(biāo)人在簽訂中標(biāo)合同之后再行訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，是出于維護(hù)社會(huì)公平、維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益以及實(shí)現(xiàn)合同目的的需要而對(duì)合同自由的必要限制。有別于對(duì)合同自由的不當(dāng)干預(yù)，這種必要限制可稱之為“規(guī)制”，即依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)合同自由的限制。</p><p class="ql-block"> 對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人變更中標(biāo)合同這種合同自由的規(guī)制，以政府投資建設(shè)的《建設(shè)工程施工合同》為例，需要重點(diǎn)把握的是：</p><p class="ql-block"> <b>第一，正確判斷補(bǔ)充協(xié)議是否背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。</b>中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例沒(méi)有作出規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》（2021年1月1日起生效施行）第二條作了如下表述：“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容……”。根據(jù)上述表述，可以肯定工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款屬于中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容顯然不僅限于上述四項(xiàng)。由于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容沒(méi)有給出一個(gè)明確的定義，這就需要在個(gè)案中對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作出正確的判斷。</p><p class="ql-block"> 筆者認(rèn)為，根據(jù)司法解釋列舉的四項(xiàng)內(nèi)容，結(jié)合法律對(duì)變更中標(biāo)合同予以規(guī)制的原因和目的進(jìn)行分析，凡是涉及招投標(biāo)程序?qū)χ袠?biāo)人的選擇以及對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)具有較大影響的條款，都應(yīng)屬于中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。若補(bǔ)充協(xié)議只是對(duì)施工合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的某些具體問(wèn)題作出約定，如在不改變工程價(jià)款的情況下，對(duì)價(jià)款的支付方式和結(jié)算方式，對(duì)停工損失等違約責(zé)任作出補(bǔ)充約定，則不應(yīng)將之視為背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。</p><p class="ql-block"> <b>第二，準(zhǔn)確認(rèn)定“黑合同”。</b>按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件簽訂的合同（中標(biāo)合同），稱為“白合同”；背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議，稱為“黑合同”。準(zhǔn)確認(rèn)定“黑合同”，除了認(rèn)真審查補(bǔ)充協(xié)議是否背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案的特殊性和具體情況進(jìn)行綜合分析判斷，不能簡(jiǎn)單地以補(bǔ)充協(xié)議約定的工程范圍、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與中標(biāo)合同不一致，就得出補(bǔ)充協(xié)議系“黑合同”的結(jié)論。中標(biāo)合同簽訂之后，由于客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見(jiàn)的變化而另行簽訂的與中標(biāo)合同不一致的補(bǔ)充協(xié)議，一般不宜認(rèn)定為“黑合同”。</p><p class="ql-block"> 客觀情況發(fā)生了難以預(yù)見(jiàn)的變化，通常是指以下幾種情況：一是招標(biāo)投標(biāo)后建設(shè)工程的原材料、工程設(shè)備的價(jià)格變化超出了正常的市場(chǎng)價(jià)格漲跌幅度；二是招標(biāo)投標(biāo)后人工單價(jià)發(fā)生了重大變化，超出了當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)規(guī)定的漲跌幅度或者當(dāng)事人約定的漲跌幅度；三是建設(shè)工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)發(fā)生了重大變化。在上述客觀情況發(fā)生了難以預(yù)見(jiàn)的情況下，允許補(bǔ)充協(xié)議與中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致而不認(rèn)為是背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的“黑合同”，于法有據(jù)。</p><p class="ql-block"> 一是公平原則的體現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返诹鶙l規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理確定各方的權(quán)利義務(wù)?！边@是《民法典》總則的規(guī)定，是任何民事主體在從事民事活動(dòng)時(shí)，都必須遵循的一個(gè)基本原則。合同的訂立和變更，也不例外。如果在客觀情況發(fā)生了訂立合同時(shí)難以預(yù)見(jiàn)的變化而不允許變更，則必然導(dǎo)致雙方權(quán)利和義務(wù)的失衡而有違公平原則。當(dāng)然，對(duì)于這種發(fā)生變化的客觀情況是否屬于在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)沒(méi)有預(yù)見(jiàn)的情形，個(gè)案中應(yīng)當(dāng)結(jié)合招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件仔細(xì)加以甄別。</p><p class="ql-block"> 二是實(shí)現(xiàn)合同目的的需要。合同法是交易法，立法的一個(gè)重要目的就是促進(jìn)交易。建設(shè)工程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，履行期限較長(zhǎng)，其間發(fā)生在訂立合同時(shí)難以預(yù)見(jiàn)到的變化，在所難免。如果在發(fā)生難以預(yù)見(jiàn)的變化下仍不允許雙方對(duì)合同進(jìn)行變更，結(jié)果必然是糾紛不斷、施工合同難以順利履行。這無(wú)疑有悖于合同法的立法目的和雙方訂立合同的初衷。</p><p class="ql-block"> 梳理最高人民法院和一些地方高級(jí)人民法院近年來(lái)對(duì)涉及黑白合同的建設(shè)工程施工合同糾紛案件的裁判要旨，主要從變更的內(nèi)容是否涉及中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、變更的量化程度大小、變更的原因是否合理、變更的目的是否正當(dāng)幾個(gè)方面，對(duì)中標(biāo)合同的補(bǔ)充協(xié)議的效力作出認(rèn)定，體現(xiàn)了司法裁判對(duì)變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議的效力認(rèn)定，注重從實(shí)際出發(fā)、兼顧合同自由和合理規(guī)制的嚴(yán)肅而審慎的態(tài)度。</p><p class="ql-block"> <b>第三，對(duì)政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格遵守行政法規(guī)規(guī)定的程序。</b>縱觀2019年7月1日起施行的國(guó)務(wù)院頒布的《政府投資條例》第二十一條、第二十三條、第二十四條等條款的規(guī)定，對(duì)于政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，其工程范圍、建設(shè)工期，尤其是工程價(jià)款等中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不變是原則，變是例外，且變必須經(jīng)投資主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審批后方可為之。擅自變更的，負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員將受到處分，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。</p><p class="ql-block"> 可見(jiàn)，行政法規(guī)對(duì)招標(biāo)人變更合同內(nèi)容的合同自由的限制力度更大。行政法規(guī)作出的上述限制，應(yīng)屬對(duì)合同自由進(jìn)行合理規(guī)制的范疇。</p><p class="ql-block"> 一方面，中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容（如工程范圍、工程價(jià)款等）是投資主管部門(mén)或其他相關(guān)部門(mén)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、投資概算等資料進(jìn)行認(rèn)真審查后批準(zhǔn)的，重大投資項(xiàng)目，投資主管部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)，且是在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上才作出的批準(zhǔn)決定，出現(xiàn)難以預(yù)見(jiàn)的客觀情況發(fā)生變化的概率相對(duì)較小；另一方面，政府投資遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則，允許擅自變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不但可能影響到項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，還可能造成國(guó)家對(duì)政府投資的預(yù)算約束的弱化，政府違規(guī)舉債及滋生腐敗等不良后果。</p><p class="ql-block"> 《招標(biāo)投標(biāo)法》和最高人民法院審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件的司法解釋關(guān)于中標(biāo)合同簽訂后不得再行訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議的規(guī)定，本來(lái)主要是為了防止中標(biāo)人利用自身優(yōu)勢(shì)變相降低中標(biāo)價(jià)損害中標(biāo)人合法權(quán)益而作出，但目前發(fā)生較多的卻是變相增加中標(biāo)價(jià)。這充分說(shuō)明建設(shè)工程領(lǐng)域可能出現(xiàn)官商勾結(jié)滋生腐敗的問(wèn)題不容忽視，因而對(duì)變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容實(shí)行報(bào)告審批制，既符合法律對(duì)合同自由進(jìn)行合理規(guī)制的原則，也很有必要。</p><p class="ql-block"> 值得注意的是，招標(biāo)人未按規(guī)定程序?qū)徟磁c中標(biāo)人簽訂的背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議，并非必然導(dǎo)致補(bǔ)充協(xié)議的無(wú)效。這是因?yàn)?，《政府投資條例》關(guān)于變更工程價(jià)款應(yīng)經(jīng)審批的規(guī)定雖屬?gòu)?qiáng)制性規(guī)定，但該規(guī)定禁止的是招標(biāo)人的行為，并且事實(shí)上也存在未經(jīng)審批但確系真實(shí)的情況發(fā)生了變化而作出的變更，故該規(guī)定屬于行政法規(guī)的管理性強(qiáng)制規(guī)定而非效力性強(qiáng)制規(guī)定。結(jié)合補(bǔ)充協(xié)議的內(nèi)容，系約定發(fā)生了某種情況的變化而增加工程價(jià)款，在變化的情況是真實(shí)的情形下，其內(nèi)容本身并不違法。從維護(hù)交易安全和對(duì)相對(duì)人的保護(hù)出發(fā)，不宜以補(bǔ)充協(xié)議違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由而認(rèn)定其無(wú)效。況即使認(rèn)定補(bǔ)充協(xié)議無(wú)效，建設(shè)單位仍應(yīng)當(dāng)參照補(bǔ)充協(xié)議的約定向施工企業(yè)支付工程價(jià)款。按照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》第六條的規(guī)定，建設(shè)工程施工合同被確認(rèn)無(wú)效后，可以參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價(jià)款支付時(shí)間等內(nèi)容確定損失，并按照雙方的過(guò)錯(cuò)程度分擔(dān)損失。由于工程范圍的擴(kuò)大、工程量和工程價(jià)款的增加很難說(shuō)施工方存在過(guò)錯(cuò)，故建設(shè)單位按照補(bǔ)充協(xié)議的約定全額向施工方支付工程價(jià)款，幾乎不可能打折扣。 </p><p class="ql-block"> 可見(jiàn)，不按規(guī)定程序?qū)徟兏袠?biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，既于單位不利，也于個(gè)人不利。</p><p class="ql-block"> 尊重合同自由并對(duì)合同自由進(jìn)行合理規(guī)制，是法律對(duì)于應(yīng)當(dāng)公平保障每個(gè)民事主體的民事權(quán)利和維護(hù)公共利益的社會(huì)呼喚的積極回應(yīng)。行政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)記法律、行政法規(guī)對(duì)合同自由的規(guī)制。在做到職務(wù)廉潔的同時(shí)，牢固樹(shù)立程序正當(dāng)意識(shí)，是把握好對(duì)合同自由的合理規(guī)制的關(guān)鍵所在。</p> <p class="ql-block"><b style="color:rgb(176, 79, 187);"> 作者簡(jiǎn)介：肖亞律師，執(zhí)業(yè)近四十年，長(zhǎng)期擔(dān)任縣委、縣政府和多家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的常年法律顧問(wèn)，辦理了大量在區(qū)域內(nèi)有較大影響的各類(lèi)案件和非訴訟法律事務(wù)，現(xiàn)為重慶市律師協(xié)會(huì)彭水縣律師工作委員會(huì)主任、重慶綠蔭律師事務(wù)所主任。</b></p>